Etter årtier med forsømmelser i veisektoren er det nødvendig med nye finansieringsgrep, om vi i løpet av overskuelig fremtid skal få et tidsmessig og godt vedlikeholdt hovedveinett på linje med andre land. Samtidig må staten plassere samfunnets sparepenger godt for å kunne oppfylle fremtidige pensjonsforpliktelser. Aksjon Bedre Vei (ABV) foreslår nå en ny løsning som tilgodeser begge formål på én gang.
En utbygging av det norske hovedveinettet i et realistisk tempo vil kreve investeringer i størrelsesorden rundt 35 milliarder kroner i året. I tillegg er det mange andre veier som må bygges ut eller forbedres. Det eksisterende veinettet må dessuten vedlikeholdes langt bedre enn i dag, og et stort etterslep skal tas igjen.
Dette er resultatene av årtier med forsømmelser i veisektoren. Nå er det nødvendig at Norge tar et krafttak for å komme på linje med landene vi konkurrerer med. Det store spørsmålet er – hvor skal pengene komme fra?
Nedenfor tar vi for oss eksisterende finansieringskilder, noen alternativer som allerede har vært fremme i debatten, og sist men ikke minst – en ny mulighet for å kombinere statlig sparing og utbygging av et fremtidsrettet hovedveinett.
Utilstrekkelig
Hittil er det to finansieringskilder som har vært dominerende i veisektoren: Årlige bevilgninger over statsbudsjettet, og private lån finansiert gjennom pant i bomselskapene og betjent med bompenger. I de siste årene er det faktisk bompengefinansieringen som har stått for den største andelen.
Men summen av bompenger og årlige bevilgninger har hittil vært helt utilstrekkelig til å sikre et rimelig utbyggingstempo. Slik vil det etter alle solemerker være også i årene fremover, selv om den sittende regjeringen har økt bevilgningsnivået.
Begge disse finansieringskildene har dessuten problematiske sider. Ordningen med bomavgifter bidrar til å svekke næringslivets konkurranseevne; de kommer på toppen av at norske bedrifter allerede i utgangspunktet har langt høyere transportkostnader enn konkurrenter i andre land på grunn av store avstander, dårlig veistandard og høye avgifter. Innkrevingskostnadene er dessuten sløsing med knappe ressurser. De virker ikke bare fordyrende på utbyggingen, men gjør også at store deler av trafikken velger gratis omkjøringsveier der slike finnes. Dette reduserer nytteverdien av bomveien, og gir økt slitasje og ulykkesrisiko på de alternative strekningene.
Ordinære statlige bevilgninger har på sin side vist seg som en både uforutsigbar og totalt utilstrekkelig finansieringskilde: Statsbudsjettet vedtas av et stortingsflertall for ett år av gangen, og penger til vei konkurrerer med utallige andre gode formål. Utfallet vil derfor alltid være avhengig av skiftende politiske konstellasjoner, prioriteringer og maktkamper mellom motstridende interesser. I tillegg har Finansdepartementet hatt en lammende hånd over investeringsbudsjettet ut fra resonnementer økonomer utenfor departementet finner vanskelige å forsvare. Resultatet er en helt utilstrekkelig utbyggingstakt, og at veistrekningene som likevel får bevilgninger bygges ut stykkevis og delt, ofte etter prioriteringer som har liten sammenheng med overordnede planer og mål. Dette påfører samfunnet store ekstrakostnader.
Øremerkede veiavgifter
Mange, blant dem ABV, har tatt til orde for at større eller mindre deler av motorvognavgiftene skal øremerkes for det nye utbyggingsselskapet som regjeringen nå arbeider med å etablere, og som er tiltenkt et vesentlig ansvar for den fortsatte utbyggingen av hovedveinettet.
Slik øremerking er i og for seg en god idé. Da vil avgiftene sikre den stabiliteten i finansieringen som er nødvendig for de store, helhetlige utbyggingsprosjektene som i særklasse gir oss mest vei for pengene.
Men om en øremerking også gir mer penger til vei, det er et helt annet spørsmål. I dag går de rundt 50 milliardene som disse avgiftene innbringer årlig rett i statskassen. Med øremerking blir bidraget til statskassen tilsvarende redusert. Det betyr at politikerne må lete etter inndekning i form av høyere skatter og avgifter, mer oljepenger til rent forbruk, eller de må kutte i bevilgningene. Det er neppe politisk stemning for noen av de to første alternativene. Realistisk sett blir det nok først og fremst de ordinære veibevilgningene som får kjenne sparekniven, ikke alle de andre gode formålene politikerne ønsker å tilgodese.
OPS
Høyre har lansert såkalt offentlig-privat samarbeid (OPS) som løsning. OPS innebærer at private aktører på anbudsbasis får oppdraget med å finansiere, prosjektere og bygge veistrekninger – og dessuten ansvaret for alt vedlikehold gjennom en periode som kan være på flere tiår.
Vi har ikke helt klart for oss hvordan Høyre ser for seg at oppgavene skal fordeles mellom det nye statlige utbyggingsselskapet og OPS-aktørene, men bortsett fra dette er det elementer ved OPS som kan ha noe for seg. Men det er ett som definitivt ikke har det: Når en privat utbygger står for finansieringen, betyr dette at den norske stat, midt i all sin overflod av penger, velger å kjøpe vei på avbetaling. Det betyr også hyggelige og sikre inntekter for noen av Høyres gode støttespillere i norske finansmiljøer, men dessverre tilsvarende merkostnader for staten, og dermed for samfunnet.
”Oljepenger” til vei
Fra regjeringskretser har det vært tatt til orde for økt bruk av oljepenger til vei. Bakgrunnen er at vi nå har fått en regjering som ser at et moderne hovedveinett er en investering, og ikke forbruk. Dette er en forståelse som tidligere ikke har fått styre norsk samferdselspolitikk. Særlig Finansdepartementet har solid tradisjon for å se på veibevilgninger som rene utgiftsposter – i motsetning til midler som brukes til å bygge for eksempel kraftverk eller flyplasser.
Men mange veistrekninger er svært gode investeringer i et samfunnsøkonomisk perspektiv. Et godt hovedveinett gjør det mulig å opprettholde et konkurransedyktig næringsliv rundt om i landet, noe som blir stadig viktigere i årene fremover, i takt med at oljeproduksjonen avtar og inntektene fra norsk sokkel faller. Og gode veier vil være av verdi for kommende generasjoner gjennom tiår etter tiår – det er med andre ord ikke noe motsetningsforhold mellom å bygge ut et moderne og effektivt veinett og å la oljeinntektene komme også våre barn, barnebarn og oldebarn til gode.
Samfunnsøkonomisk nytte
Synet på vei som investeringer gjelder imidlertid først og fremst de delene av veinettet som har positiv samfunnsøkonomisk nytteverdi. Det er disse veiene det handler om i denne artikkelen, uten at det dermed er sagt at det ikke også kan være berettiget å bygge veistrekninger ut fra andre hensyn. Men da må bevilgningene komme over statsbudsjettet, slik at det blir tydeliggjort for velgerne hvilke ulønnsomme prosjekter som prioriteres, og hvorfor Stortinget mener de må bygges ut.
Men dette er et annet tema som vi ikke går nærmere inn på her. Vårt poeng er at det som ut fra en realistisk vurdering er samfunnsøkonomisk lønnsom utbygging av vei og annen infrastruktur, ikke skal vurderes annerledes enn oljeinstallasjoner, kraftverk, flyplasser og annet som har status som investeringer i statsbudsjettet. Og også på lik linje med aksjer i utenlandske selskaper, greske statsobligasjoner, forretningsbygg i New York og annet som Oljefondet satser våre pensjonspenger på.
En annen sak er at kriteriene for beregning av samfunnsøkonomisk nytteverdi må være så utfyllende og realistiske som det er mulig å få til. Dette innebærer at beregningsmodellene som benyttes i dag må forbedres, slik at vi ikke også i fremtiden opplever at særnorske og virkelighetsfjerne kriterier viser at praktisk talt alle veier er tapsprosjekter her i landet. Men også dette er en problemstilling vi ikke går nærmere inn på her.
Infrastrukturfond
Så langt har regjeringens ønske om å investere mer oljepenger i vei gitt ett konkret utslag: Det er opprettet et statlig infrastrukturfond som skal få en forvaltningskapital på 100 milliarder kroner, bygget opp over inntil fem år. Avkastningen skal i statsbudsjettet reserveres for vei-, jernbane- og kollektivnettet, dessuten til bredbånd og IKT-infrastruktur. Det blir imidlertid ikke etablert et separat fond med en egen administrasjon, i praksis er det snakk om en øremerking innenfor Statens pensjonsfond utland, bedre kjent som Oljefondet, ifølge samferdselsminister Ketil Solvik-Olsen.
Men – det som skal brukes til vei og de mange øvrige formål er altså bare avkastningen av fondet. Hvor stor den blir vet vi selvsagt ikke, men tre milliarder årlig er trolig ikke noe urimeliganslag.
Men tre milliarder gjør dessverre ikke isolert sett den helt store forskjellen for utviklingen av norsk infrastruktur, særlig ikke hvis beløpet skal fordeles på så mange formål som regjeringen foreslår. Etter hva vi har fått opplyst i Samferdselsdepartementet vil forøvrig beløpet bli benyttet til vedlikehold.
Pensjonssparing med dobbel effekt
Man kan imidlertid tenke seg en helt annen innfallsvinkel til temaet ”oljepenger til vei”: I mange andre land er det vanlig at både offentlige og privateide pensjonsfond investerer store deler av forvaltningskapitalen i infrastruktur. Det er ingen grunn til at ikke også norske pensjonsfond skulle kunne gjøre dette – det er verdt å merke seg at Oljefondet allerede har gjort det i andre land, blant annet i Danmark.
Og om statlige midler, altså våre felles penger, investeres i lønnsomme infrastrukturprosjekter hjemme i Norge, får vi dobbel effekt: For det første bidrar sparepengene til å bygge landet, og dermed til å legge grunnlaget for fremtidig næringsutvikling og inntekter for både staten og landets innbyggere. For det annet gir disse investeringene staten en direkte avkastning som over tid vil bidra til å dekke samfunnets pensjonsforpliktelser overfor en aldrende befolkning.
En sak for Oljefondet?
I tråd med denne tankegangen har enkelte vært inne på at Oljefondet bør få mandat til å investere en andel av sin forvaltningskapital i innenlandske infrastrukturprosjekter. Da fondet ble opprettet var imidlertid formålet nettopp at investeringene utelukkende skal foretas i utlandet, dels for å hindre at fastlandsøkonomien overopphetes, dels for å skjerme investeringene fra effekten av varierende oljepriser. En endring her vil skape uklarhet rundt fondets virksomhet og prinsippene for forvaltning av oljeformuen. Oljefondets kompetanse er dessuten konsentrert om verden utenfor Norge, og det er grunn til å tro at forvaltningskostnadene ville ligge høyt etter norsk målestokk.
Folketrygdfondet
Men om Oljefondet neppe er rette instans til å satse på veiinvesteringer i Norge, så vil ABV foreslå et nærliggende alternativ: Folketrygdfondet er et statlig selskap som eies av Finansdepartementet, og får sine oppdrag gjennom mandater derfra. I øyeblikket har fondet bare ett oppdrag – å forvalte Statens pensjonsfond Norge. I likhet med Statens pensjonsfond utland skal dette fondet forvalte statlige verdier, men mandatet begrenser seg til investeringer i aksjer og obligasjoner i de nordiske landene.
Statens pensjonsfond Norge er imidlertid et “lukket fond”, det vil si at det ikke kan tilføres nye midler ut over avkastningen fra eksisterende investeringer. Verdien av porteføljene var ved årsskiftet 186 milliarder kroner. Til sammenligning var tilsvarende beløp for Oljefondet 6 431 milliarder – som allerede nå har økt til rundt 7 000 milliarder. Statens pensjonsfond Norge har med andre ord beskjedne dimensjoner i sammenligning, og vil ikke kunne spille noen avgjørende rolle i utviklingen av norsk samferdsel, selv om mandatet skulle åpne for å plassere noe av midlene i norsk infrastruktur.
Et nytt pensjonsfond i Folketrygdfondet
Men Folketrygdfondets virksomhet må ikke nødvendigvis også i fremtiden være begrenset til Statens pensjonsfond Norge. I en periode omfattet mandatet også et annet statlig fond som nå er avviklet, og det er ikke noe i veien for at regjeringen kan beslutte å etablere et nytt fond som legges inn under Folketrygdfondet. La oss for eksempel kalle en slik nyskapning for Statens pensjonsfond infrastruktur (SPI) – et fond som skal investere i lønnsomme norske hovedveiprosjekter, jernbaneprosjekter, havneutbygging, flyplasser og digital infrastruktur.
Første spørsmål som melder seg er hvor fondsmidlene skal komme fra. Svaret er at fondet må tilføres en andel av statens sparepenger. I dag plasseres disse i hovedsak i utenlandske aksjer, obligasjoner og næringseiendommer gjennom Oljefondet, og markedsverdien på 6 431 milliarder kroner fremkom ved at 544 milliarder kroner i avkastning og 147 milliarder kroner fra den norske stats oljeinntekter ble lagt til kapitalen i løpet av 2014. Samtidig ble 150 milliarder av avkastningen overført til statsbudsjettet.
Én mulighet er at en andel av oljefondets avkastning allokeres til Folketrygdfondet og SPI. Handlingsregelen åpner for at staten kan disponere inntil fire prosent av avkastningen i fondet. Da regelen ble vedtatt i 2001 forutsatte Stortingets finanskomité at disse pengene skulle brukes til å heve vekstevnen i økonomien gjennom «å prioritere oljepengebruken til utdanning, forskning, infrastruktur og vekstfremmende skatte- og avgiftskutt.» I praksis er det aller meste likevel gått til forbruk. Ved å la Folketrygdfondet reinvestere deler av Oljefondets avkastning i lønnsom infrastruktur ville man imidlertid komme et langt skritt nærmere formålet med handlingsregelen.
Alternativt ville det være en mulighet å fordele netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten mellom Oljefondet (som i dag tilføres hele beløpet) og Folketrygdfondet, etter en nærmere fastsatt nøkkel.
Investeringer
La oss forutsette at Folketrygdfondet gjennom ett av disse alternativene tilføres i størrelsesorden 35 milliarder kroner årlig. Da vil det kunne finansiere det aller meste av utbyggingen av hovedveinettet. Etter hvert som avkastningen av disse investeringene øker kan tilførslene av ny kapital reduseres, i den utstrekning avkastningen ikke må tas ut for å dekke pensjonsforpliktelser.
Rent praktisk kan man se for seg at fondet gjør sine investeringer gjennom for eksempel obligasjonslån eller andre låneinstrumenter til utbyggingsselskapet regjeringen er i gang med å etablere. Eventuelt kan også andre veibyggere finansieres på samme vis eller gjennom egenkapitalinnskudd: Utlån fra fondet til OPS-prosjekter vil for eksempel overflødiggjøre private investorer og finansinstitusjoner på finansieringssiden. Dermed unngås unødvendige overføringer fra staten til private interesser, noe som hittil har gjort OPS-veier uforholdsmessig kostbare for samfunnet. Tilsvarende gjelder for bompengefinansierte veier: Fondet vil også kunne refinansiere kostbare eksisterende lån, og eventuelt finansiert nye prosjekter, om dette fortsatt skulle være aktuelt.
Betjening av gjelden
Neste spørsmål som melder seg: Hvordan skal det nye innenlandske pensjonsfondet få sin avkastning? For Folketrygdfondets veiinvesteringer må selvsagt forrentes, slik at de fungerer som en reell pensjonssparing for staten, med et rentenivå i forhold til hva som er realistisk avkastning for alternative investeringer med tilsvarende risiko. Og lånene må innfris, enten gjennom avdrag eller etter en definert løpetid, uansett med et tidsperspektiv som kan sees i forhold til levetiden for prosjektene som finansieres.
For at fondet skal kunne investere i veisektoren må følgelig det kommende statlige utbyggingsselskapet – og eventuelt andre veibyggere som finansieres – ha en inntektsside som setter dem i stand til betjene sin gjeld. Og her er det flere mulige inntektskilder som kan tas i bruk. Motorvognavgifter øremerket for utbyggingsselskapet vil trolig være det sikreste og mest praktiske, men man kan også tenke seg at selskapet og andre utbyggerne blir tilført midler via ordinære bevilgninger over statsbudsjettet. Andre muligheter er bompenger eller veiprising der dette er aktuelt.
Binde til masten
Men, kan man spørre, ville det ikke være enklere rett og slett å bruke en høyere andel av Oljefondets avkastning til å betale for veiprosjekter og eventuelt annen infrastruktur?
Jo, det ville kanskje være enklere. Men modellen med finansiering via Folketrygdfondet gir en helt annen grad av forutsigbarhet og sikkerhet. Noe av statens sparing flyttes fra utlandet til Norge, mens politikerne på sett og vis blir bundet til masten både hva sparing og veifinansiering angår, slik at de unngår å falle for øyeblikkets fristelser når statsbudsjettet skal behandles og årets bruk av oljepenger blir bestemt.
Handlingsregelen
Og dette er jo helt i tråd med intensjonene bak handlingsregelen. Den har to hovedformål: Det ene er å sikre at inntektene fra olje og gass også kommer fremtidige generasjoner til gode. Dette er i høy grad oppfylt gjennom forslaget ovenfor. Det andre er å hindre at en for sterk aktivitet og etterspørsel gjør at Norges økonomi blir overopphetet.
Men for tiden gjør fallende oljepris at vi trolig tvert imot står foran en periode med redusert aktivitetsnivå og stigende arbeidsledighet. Samtidig har ingeniører, prosjektledere og mange andre som mister jobben i oljeindustrien kompetanse fra gjennomføring av store, krevende prosjekter. Mye av denne kompetansen kan også utnyttes til å gjennomføre storstilte veiprosjekter. Det bør vi benytte oss av, til beste for alle parter.
Og hvis tidene senere skulle snu igjen i oljebransjen? Da kan veier ”importeres”. Det finnes en rekke toppkvalifiserte veibyggere i både Europa og Asia som kan prosjektere og bygge norske veier, uten å bidra nevneverdig til å øke et eventuelt press i norsk økonomi. Utenlandske selskaper spiller allerede en stor rolle i norsk veibygging, noe som bidrar både til reduserte kostnader og mer fleksibel kapasitetsutnyttelse.
Et substansielt bidrag
Konklusjonen: En andel av Norges oljeformue plassert i et nytt pensjonsfond under Folketrygdfondet vil være et substansielt bidrag til å løse to av de store utfordringene Norge står overfor: Statlig sparing for å ivareta samfunnets fremtidige pensjonsforpliktelser, og finansieringen av infrastrukturen som trengs for at Norge skal ha et livsgrunnlag også når petroleumsinntektene tar slutt. De grunnleggende motivene bak handlingsregelen og forvaltningen av oljeformuen ivaretas samtidig vesentlig bedre enn i dag, samtidig som regjeringen faktisk vil kunne virkeliggjøre den nasjonale motorveiplanen som den skal legge frem i nær fremtid.
