Planlegging

Rasjonell planlegging og gjennomføring av samferdselsprosjekter

En avgjørende premiss for god ressursutnyttelse er at veistrekninger planlegges og bygges ut helhetlig og sammenhengende i form av store prosjekter, og at disse er fullfinansiert eller har en forutsigbar finansiering. Planlegging av vei -og jernbaneprosjekter er en komplisert, kostbar og lite forutsigbar prosess. OBV mener derfor, som regjeringen, at prosessen må forenkles. Dagens lovgivning gir mange plannivåer og prosesser som forutsetter bred medvirkning og offentlig høring før politiske vedtak, noe som åpenbart er tidkrevende. Tidsbruken økes ytterligere gjennom at de mange plannivåene åpner muligheter for omkamper og nye prosesser, dette uten kostnad for dem som fremmer kravene.

OBV fremmer en rekke konkrete forslag til forenkling av planprosessen:

  • I de tilfeller hvor det gjennomføres en konseptvalgutredning (KVU) med etterfølgende kvalitets-
    sikring 1 (KS1) må regjeringens vedtak gi tydelige føringer blant annet for videre prosess, valg av løsning og standard
  • Statlig plan skal være hovedregelen for behandling av kommunedelplan (KDP) med tilhørende vedtak i regjeringen
  • Det skal være staten, ved etatene, som fremmer RG med etterfølgende vedtak av kommunen(e), forutsatt at vedtaket ligger innenfor rammer gitt i vedtatt KVU eller KDP
  • Kvalitetssikring 2 (KS 2) i Finansdepartementets regi foreslås sløyfet og overlatt til etatene (betyr ikke at styringsdokumenter sløyfes)
  • Det bør bli mer vanlig å gå direkte fra vedtatt planprogram til RP med tilhørende konsekvens- utredning på samme måte som man kan gå direkte fra vedtatt KVU til RP.
  • Planer bør strekke seg over lengre strekninger enn det som er vanlig til nå.
  • Det bør bli større bruk av entrepriseformer der entreprenør tidlig trekkes med i byggeplanarbeidet
  • Statens vegvesen og Bane Nor må få de samme rammebetingelser som Nye Veier AS for effektiv gjennomføring av prosjekter.

Mer om planlegging

En avgjørende premiss for god ressursutnyttelse er at veistrekninger planlegges og bygges ut helhel- hetlig og sammenhengende i form av store prosjekter, og at disse er fullfinansiert eller har en forutsig- bar finansiering. Tidligere har en stykkevis og delt utbygging, finansiert gjennom ettårige statsbudsjetter vedtatt i Stortinget, vært normalen. Resultatet er at prosjektene forsinkes, og at både planlegging og bygging fordyres i betydelig grad. De siste årene har vi sett en tendens til mer helhetlig tenkning, blant annet som følge av etableringen av Nye Veier AS. Det er i denne sammenheng interessant at analyser utført for selskapet viser at det vil kunne bygge rundt 25 prosent billigere enn det som ellers har vært vanlig i Norge. Bakgrunnen er blant annet en sammenligning mellom tradisjonell norsk praksis og tilsvarende veiprosjekter i Sverige, korrigert for ulikheter i topografi og prisnivå. Denne viser at byggetiden per kilometer er ca. dobbelt så høy i Norge, at svenske entrepriser i gjennomsnitt er 7,5 km lange, mot 5,0 km i Norge, og at Norge har en vesentlig lavere andel totalentrepriser enn Sverige (rundt 50 prosent i Sverige mot ca. 3 prosent i Norge). Alt dette gir betydelige merkostnader for norske prosjekter. I tillegg kommer enkelte fordyrende standarder og designløsninger.

Nye Veier AS har mulighet til å utnytte denne innsikten i sin virksomhet. OBV mener at Statens vegvesen også må få denne muligheten, og understreker at det er positivt for evnen til nytenkning og utvikling av alternative løsninger at det finnes to statlige virksomheter med egne veifaglige miljøer og et visst faglig konkurranseforhold.

EFFEKTIV STYRING AV TRAFIKKSTRØMMER

Styring av trafikkstrømmer er blitt gjennomført like stykkevis og delt som investeringer i infrastruk- tur, men rommer muligheter som bør få innvirkning allerede tidlig i planfasen. Mange virkemidler for trafikkstyring må settes inn koordinert. Disse virkemidlene kan være økonomiske (for eksempel avgifter, bompenger, veiprising), elektroniske (for eksempel adgangs- og rampekontroll, overvåking), tekniske (skilting), administrative (for eksempel utnyttelse av kjørefelt avhengig av antall personer i et kjøretøy, reservering av kjørefelt for bestemte kjøretøyer, kontroll med kjøretøyers tekniske stand og føreres kompetanse), driftstiltak i hovedveinettet samt differensiering av kjøretøyer og separering av trafikanter. Det foreligger mye kunnskap om hvert av disse tiltakene, som imidlertid bør settes inn koordinert. Det er lite fruktbart å analysere investeringer i hovedveinettet og trafikkstrømmen som to uavhengige tiltak. OBV ønsker å bidra med sin kompetanse til at trafikken på hovedveinettet blir best mulig styrt

FORENKLING AV PLANPROSESS 

Planlegging av vei- og jernbaneprosjekter er en komplisert, tidkrevende, kostbar og lite forutsigbar prosess. OBV mener derfor, som regjeringen, at prosessene må forenkles. Det er positivt at sam- ferdselsmyndigheten har satt dette på dagsorden, og at det arbeides for å gjøre planarbeidet mere effektivt. I dag kan planleggingen av større prosjekter starte med en konseptvalgutredning (KVU) med etterfølgende kvalitetssikring (KS1), og vedtak i regjeringen. Deretter kommer prosessene etter plan- og bygningsloven (PBL), først med planprogram for kommunedelplan (KDP), deretter KDP og reguleringsplan (RP). Alle disse nivåer vi har nevnt forutsetter bred medvirkning og offentlig høring før politiske vedtak. Med dette lovbestemte systemet er det åpenbart at prosessen blir tidkrevende. Til kommunedelplaner og reguleringsplaner kan det fremmes innsigelser slik at planen til slutt, etter megling hos fylkesmannen, kan komme til regjeringen for endelig avgjørelse. Her har man erfaring for at avgjørelser kan ta år.

Med så mange plannivåer åpnes muligheter for omkamper og nye prosesser. Dette uten kostnad for dem som fremmer disse kravene. Ofte starter dette prosessene helt på nytt, men det mest tidkrevende er likevel «kampene» som går før man eventuelt bestemmer seg for om det skal gås videre med det som foreligger, eller om det må startes på nytt. Eksempelvis tok dette vel tre år på Rv4 gjennom Lunner kommune.

Parallelt, eller som egne prosesser, kan det foregå arbeid knyttet til finansiering med bompenger. Etter vedtatt RP, og eventuelle lokale vedtak vedrørende bompengefinansiering, kommer en kvalitets- sikring av prosjektet (KS2), utarbeidelse av budsjettproposisjon, byggeplanlegging og grunnerverv. Planprosessene går over lang tid, og er så omfattende at befolkningen og lokalpolitikere mister oversikten over hva som foregår, og hvor man er i «løypa» med tanke på at et prosjekt skal realiseres. Dagens veibygging har i stor utstrekning vært oppstykket i relativt små anlegg med bevilgninger over de årlige statsbudsjetter, og med en langdryg gjennomføring. Det som er like ille er at utbygging av veiruter har blitt gjennomført etappevis med urasjonelle og kostbare midlertidige løsninger, og opp/ nedbygginger av byggherreorganisasjoner med tilhørende kompetansetap. I udokumenterte anslag fra E18 Riksgrensen-Vinterbro, der utbyggingen ligger an til å ta rundt 30 år, anslås merkostnader på noe rundt 10 %.

MER EFFEKTIVITET OG FORUTSIGBARHET 

For å realisere ambisjonene om større effektivitet og forutsigbarhet i planleggingsarbeidet, vil OBV fremme noen forslag til løsninger:

  • I de tilfeller hvor det gjennomføres en KVU/KS1 må regjeringens vedtak gi tydelige føringer blant annet for videre prosess, valg av løsning og standard
  • Statlig plan skal være hovedregelen for behandling av KDP med tilhørende vedtak i regjeringen
  • Det skal være staten, ved etatene, som fremmer RG med etterfølgende vedtak av kommunen(e),
    forutsatt at vedtaket ligger innenfor rammer gitt i vedtatt KVU eller KDP
  • KS 2 i Finansdepartementets regi foreslås sløyfet og overlatt til etatene (betyr ikke at styrings- dokumenter sløyfes)
  • Det bør bli mer vanlig å gå direkte fra vedtatt planprogram til RP med tilhørende konsekvens- utredning, på samme måte som man kan gå direkte fra vedtatt KVU til RP
  • Planer bør strekke seg over lengre strekninger en det som har vært vanlig til nå
  • Det bør bli større bruk av entrepriseformer der entreprenør tidlig trekkes med i byggeplanarbeidet
  • Statens vegvesen og Bane Nor må få de samme rammebetingelser som de Nye Veier AS har for effektiv gjennomføring av prosjekter

I disse forslagene ligger at rolle- og ansvarsdelingen mellom de ulike forvaltningsnivåer må klargjøres og forenkles. OBV mener at mer avgjørelsesmyndighet legges over på staten. Dette også fordi at det skal bli større samsvar mellom det å være planmyndighet, og det å sitte med det økonomiske ansvar. I dagens system er staten kostnadsbærer for riksveier og jernbane, mens kommunen er planmyndighet. Utover betydelige tidsbesparelser mener OBV at forslagene også vil føre til mer kostnadseffektive løsninger. Det er lett for lokale myndigheter å kreve unødvendig kostbare løsninger når man ikke sitter med noe økonomisk ansvar, men sitter på «planmakta». Det er fristende for Statens vegvesen/ Bane Nor å gi etter for å få planer igjennom, og for å slippe lange og usikre meglingsprosesser med endelig avgjørelse på departementsnivå.

Vi forutsetter de statlige planer i hovedsak behandles etter gjeldende bestemmelser i plan-og bygning- sloven, men at godkjenning/vedtak av KVU og KDP gjøres i Samferdselsdepartementet/ Regional-og moderniseringsdepartementet. Dette innebærer at høringer og medvirkning ivaretas ved at prosess- ene lokalt gjennomføres av Statens vegvesen, Nye Veier AS eller Bane Nor.

FÆRRE PLANNIVÅER 

Vi foreslår at det må søkes å redusere antall plannivåer. Ved for eksempel å gå direkte fra et plan- program (godkjent av Samferdselsdepartementet) til en RP, kan vi ta bort et plannivå med flere år som besparelse ved at KDP sløyfes. Muligheter for å «hoppe over» plannivåer finnes i dag, og en slik praksis bør bli mer vanlig ved at det gis retningslinjer for hvordan dette skal følges opp.

Ved å sløyfe KS2-prosessen oppnås en tidsbesparelse på nærmere ett år. Erfaringen er at Statens vegvesen og Bane Nor treffer vel så godt på kostnadsoverslagene som KS2-regimet. KS2 bør derfor overlates til etatene på samme måte som dette er overført til Nye Veier AS.

LENGRE PLANSTREKNINGER

OBV er av den mening at det kan oppnås betydelige besparelser ved at planstrekningene gjøres lengre og dekker flere kommuner. Erfaringen for eksempel fra E6 i Østfold var at ressurser og tidsbruk ikke er vesentlig større på en strekning med 30 km enn på en på 7-8 km. Lengre planstrekninger muliggjør også regjeringens politikk om en helhetlig, sammenhengende og rasjonell utbygging. Denne politik- ken bør gjelde uavhengig om det er Nye veier AS som gjennomfører prosjektet, eller om det er Statens vegvesen eller Bane Nor, og med de samme rammebetingelser for forutsigbar finansiering.

I en del tilfeller vil det være fornuftig med totalentrepriser, eventuelt med driftsansvar (DBO), eller kjøp etter forhandlinger. Det bør etter OBVs mening åpnes i større grad for slike løsninger enn det som i dag er vanlig. I de nevnte anskaffelsesformene trekkes entreprenør inn i detaljprosjekteringen tidligere i prosessen enn det som gjøres ved enhetspriskontrakter. Dette kan gi muligheter for tids- besparelser og billigere løsninger. Vi er kjent med at Statenes vegvesen, Bane Nor og Nye Veier AS arbeider aktivt med å utvikle anskaffelsesregimer som kan sikre mere forutsigbar og effektiv gjennomføring, og anbefaler at dette arbeidet fortsatt gis prioritet.

Les mer om hva OBV mener om planlegging her.