Kost Nytte

Beregning av samfunnsmessig lønnsomhet

Den mest vanlige beregningsformen i Norge er nytte-kostnadsanalyse (NKA). Myndighetene an- vender imidlertid denne typen analyser på investeringsprosjekter enten de egner seg for slik analyse eller ikke. OBV ser det som vesentlig at prioriteringer i veisektoren baseres på mest mulig realistiske beregninger av samfunnsmessig nytteverdi, og at flere metoder derfor bør tas i bruk.

OBV mener det vil være langt mer fruktbart å bruke andre metoder enn nytte-kostanalyse for sammenligning (konsekvensanalyser) i tettbefolkede områder.

Kalkulasjonsrenten er en politisk valgt faktor med avgjørende betydning for lønnsomhetsberegninger. Den har tradisjonelt vært satt urealistisk høyt. Den nasjonale styringsrenten til Norge Bank er nå under 1 prosent, som dermed utgjør et rimelig nivå på risikofri avkastning. Investeringer i stamvei- nettet er blant de minst risikofylte staten kan foreta, og trolig kan en risikopremie på 1 prosent være rimelig. OBV mener følgelig at 2 prosent er en realistisk kalkulasjonsrente for fremtidige lønnsomhetsberegninger.

Bedre trafikkprognoser er vesentlig for å kunne foreta riktige prioriteringer. Veitrafikk har hatt en voldsom vekstkraft. Selv om fossilt drivstoff blir faset ut, kommer annet drivstoff til å ta over. Vår sivilisasjon er og vil fortsatt være mobilitetsbetinget.

Veitrafikkens utvikling som følge av investering i en veistrekning avhenger av generelle utviklings- trekk, prosjektets evne til å trekke til seg trafikk fra annen trafikkinfrastruktur, og trafikk som blir skapt som følge av den nye veistrekningen. I tidligere planarbeid har det vært vanlig å fremskrive trafikken med samme gjennomsnittlige vekst. Det innebar en grov undervurdering av viktige hoved- veier. Det er viktig at det gjennomføres realistiske korridorfremskrivinger og tilleggsvurderinger omkring hvilke dynamiske endringer som tiltakene kan medføre.

Det norske veinettet er tidligere planlagt stykkevis og delt. Nå begynner vi å se en klarere satsing på de store transportkorridorene. Dette vil endre konkurranseforholdene både mellom transportformer og korridorer. Det geografiske området for beregning av samfunnsøkonomisk lønnsomhet må være stort nok til å fange opp det som skjer. Når en veistrekning som berører områder med høy næringsaktivitet bygges ut, vil næringene komme til å samhandle over regiongrensene og bli integrert i næringsklynger. Slik oppstår en regionforstørring som kan endre områdets attraktivitet for arbeidskraft, gi økt produktivitet og verdiskapning, og gi grunnlag for ny næring og tjenestetilbud. ”Ringvirkninger” er riktignok et uttrykk regjeringen bruker, men uten at den i NTP2018–2029 har lagt vekt på slike virkninger

Mer om kost nytte

Beregning av samfunnsøkonomisk lønnsomhet for et investeringsprosjekt i samferdsel har meget lange tradisjoner hos offentlige myndigheter. Det mest vanlige begrepet er kjent som nytte-kostnads- analyse (NKA). Det innebærer at nytten av prosjektet over dets levetid blir tallfestet for hvert leveår og sammenlignet med tilsvarende kostnader som følge av prosjektet. Det ser imidlertid ut til at myndighetene anvender NKA på investeringsprosjekter enten de egner seg for slik analyse eller ikke. Et eksempel: Noen få kilometer med firefelts motorvei holder på å bli anlagt mellom Sandvika og Vøyenenga i Bærum kommune. Dette blir en motorvei i tettsted, og mesteparten føres frem i tunell.

Prosjektet er med i den nasjonale transportplanen som regjeringen Stoltenberg 2 la frem i 2013
(NTP 2014-2023) kort tid før den måtte gi fra seg regjeringsmakten. Der presterer regjeringen å skrive (side 294) at en forenklet samfunnsøkonomisk analyse viser at prosjektet ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Regjeringen innrømmer riktignok at det har vist seg vanskelig å gjennomføre en god bereg- ning på grunn av kompliserte trafikkforhold i området. Vi hevder at det virker meningsløst å presse en NKA på et slikt prosjekt. Det ville vært mer fruktbart å bruke andre metoder for sammenligning (konsekvensanalyser) i tettbefolkede områder.

På 1970-tallet var det en utbredt forståelse både blant administrasjon, planleggere og politikere at analyse- og beslutningsmetoder burde tilpasses hvert konkret tilfelle. En bredt sammensatt gruppe under ledelse av vegdirektøren ble nedsatt for å analysere trafikk og bymiljø og medvirke til å få laget lokale veiplaner i 81 norske tettsteder. Innstillingen kom i 1977 og er kjent som Norsk vegplan II Trafikk og bymiljø. Innstillingen er utgitt som NOU 1977: 40 A. I innstillingen, som er på mer enn 400 sider, er det et kapittel om konsekvensanalyser og sammenligning av alternative løsninger. Innstill- ingen burde fortsatt gi verdifull innsikt for den som ikke tror at NKA gir svar i alle beslutningsforhold eller leter etter alternative tilnærmingsmåter.

I denne sammenfatningen av samfunnsøkonomisk lønnsomhet har vi konsentrert oss om noen få viktige elementer: kalkulasjonsrenten, trafikkprognosen og et investeringsprosjekts geografiske utstrekning.

REALISTISK KALKULASJONSRENTE

Kalkulasjonsrenten var i årtier 7 % ved veiinvesteringer, men det ble etter hvert et utbredt syn at renten var satt for høyt. Det er lett å se hvorfor myndighetene tviholdt på høy rente. Det gjorde mange investeringsprosjekter ulønnsomme på papiret. Stortinget valgte likevel å satse på slike prosjekter, og finansmyndighetene kunne hevde at det ble overinvestert i samferdsel. Da Bondevik 2 regjeringen tiltrådte i 2001, gikk den mot faglige råd og hevet kalkulasjonsrenten til 8 %, som ble lagt til grunn for den nasjonale transportplanen regjeringen publiserte våren 2005. Motstanden mot den høye renten ble imidlertid så stor at finansministeren høsten 2005 med et pennestrøk satte den ned til 4,5 %. Det reddet ikke regjeringen, som falt ved stortingsvalget høsten 2005. Regjeringen Stoltenberg 2 utga våren 2013 den fjerde nasjonale transportplan (NTP 2014–2023). Der er kalkulasjonsrenten satt til 4 %. Vi gir i det følgende argumenter for å halvere renten til 2 %.

Kalkulasjonsrenten kan oppfattes som sammensatt av summen av to elementer: en risikodel og en risikofri del. Den nasjonale styringsrenten til Norge Bank (NB) er den renten banken gir de andre bankene når bankene plasserer penger i NB. Renten er sunket i flere år og er nå under 1 %. NB oppgir selv at styringsrenten kan komme til å stige igjen i de kommende årene og nærme seg 1 %. Dette nivået oppfatter vi som et rimelig nivå på risikofri avkastning. Det kan argumenteres for at investeringer i stamveinettet er blant de minst risikofylte investeringer staten kan foreta. Trolig kan en risikopremie på 1 % være en rimelig gjetning om fremtiden. Vi hevder derfor at en kalkulasjonsrente på 2 % er rimelig ved investeringsplanlegging i hovedveinettet.

BEDRE TRAFIKKPROGNOSER

Veitrafikk har hatt en voldsom vekstkraft i mer enn 100 år, og er i dag den dominerende transport- formen i persontrafikk. I godstrafikk er også veitrafikkens andel betydelig, om enn ikke så dominerende som i persontrafikk. Selv om fossilt drivstoff blir faset ut, kommer annet drivstoff til å ta over. Vår sivilisasjon er og vil fortsatt være mobilitetsbetinget. Veksttakten kan riktignok komme til å gå noe ned, avhengig av styrken i metning og fremtidig anvendelse av arealer og storbypolitikk.

Veitrafikkens fremtidige utvikling som følge av investering i en veistrekning vil avhenge av generelle utviklingstrekk (normal trafikkvekst), prosjektets evne til å trekke til seg trafikk fra annen trafikk- infrastruktur (overført trafikk) og trafikk som blir skapt som følge av tiltaket (nyskapt trafikk). I de to første NTPene ble trafikken fremskrevet med samme gjennomsnittlige men undervurderte vekst. Sammen med høy kalkulasjonsrente kunne dette underbygge regjeringens argumentering om over- investering i veinettet.

Under Stoltenberg 2 ble nok de største svakhetene ved modellverktøyet redusert, slik at det nå blir benyttet til dels stedsspesifikke prognoser for normal trafikk og overført trafikk. For nyskapt trafikk er det fortsatt langt frem til tilfredsstillende behandling.

Det er stor forskjell på prosjekter. Noen gir bare marginale trafikkendringer i en veirute, mens andre kan bety betydelige omfordelinger av trafikk langt utover det området eller den region prosjektet ligger i. Det er viktig å vurdere dette nøye, og det er grunn til å sikre seg at det influensområdet som beregningene skal dekke, blir stort nok til å fange opp det som virkelig skjer. Dette er særlig viktig for prosjekter som vil bli utslagsgivende for å endre rammebetingelsene for veivalg og utvikling i større områder.

Virkningene av prosjektet som undersøkes, kan påvirkes av andre prosjekter som i influensområdet gjennomføres i løpet av beregningsperioden. Disse kan forrykke eller forsterke effektene av det prognosen gjelder for. En vurdering av hvilken følsomhet prognosene har for andre tiltak i området bør derfor være med.

RIKTIG GEOGRAFISK UTSTREKNING

De store prosjektene langs E39 vil for eksempel endre konkurranseforholdet til E6. Trafikkanalysene viser avlastning av både E6 og fjellovergangene øst-vest, fordi den korteste ruten også vil bli den rask- este når fergesambandene forsvinner. I virkningsanalysene bør det derfor gjennomføres flere
mer makro-orienterte analyser der korridorens fremtidige standard legges til grunn for de samfunns- økonomiske analysene.

Når det oppstår vesentlige forbedringer i veinettet, vil tidsavstandene også gå ned over tid. Dagens analyser er statiske, og de tar ikke hensyn til at dette over tid også vil endre på lokalisering og areal- bruk. Det er viktig at det gjennomføres tilleggsvurdering omkring hvilke dynamiske endringer som tiltakene kan medføre.

En utbygging av E39 til fergefri forbindelse kan føre til at regioner kan komme til å oppleve en helt ny giv næringsmessig. Forutsetningen er at regioner i utgangspunktet har betydelig næringsvirksomhet. Når E39 blir bygd ut, kan disse næringene komme til å samhandle over regiongrensene og bli integrert i næringsklynger. Vi skriver i denne sammenhengen om regionforstørring. NTP har ikke analysert slike virkninger i de tidligere NTPer.

Regionforstørring vil kunne endre på områdets attraktivitet for høyt utdannet arbeidskraft, gi økt produktivitet og verdiskapning, og gi grunnlag for ny næring og tjenestetilbud. I områder med betydelig arbeidsuførhet kan et større arbeidsmarked redusere denne, og dermed gi både økonomiske og sosiale gevinster. Regionforstørringer vil bidra til strukturelle endringer innenfor utdanning, helse, handel og samferdsel, og på lengre sikt også politikk og administrasjon.

SAMMENHENGENDE UTBYGGING

Over lang tid har det vært hevdet at veinettet bygges ut “stykkevis og delt”. Dette er i ferd med å endre seg, og prosjektene blir stadig lengre i utstrekning. Vi begynner å se en klarere satsing på de store transportkorridorene. Dette vil endre konkurranseforholdene både mellom transportformer og korri- dorer, og området for beregning av samfunnsøkonomisk lønnsomhet må være stort nok til å fange opp det som skjer. En serie av tiltak vil også ha en klar tendens til å forsterke hverandre, slik at virkningen ikke bare vil være summen av enkeltvirkninger. Dessuten vil en sum av tiltak for en del korridorer bety vesentlige endringer i rutens forutsigbarhet, noe som enkelte land tillegger større betydning for veivalg enn ren transportøkonomisk besparelse.

Regjeringen har etablert Nye Veier AS, som har som oppgave å bygge hovedveier sammenhengende over lengre strekninger. Dette blir en verdifull satsing på sammenheng i veibyggingen i stedet for vanlig politisk praksis med politisk beslutning og anlegg av korte prosjekter. Når nyskapingen har fått gått seg til, vil vi få se sammenhengende anlegg over flere kommunegrenser.

Det blir behov for en ny planleggingspraksis. Når planlegging ikke lenger kommer til å slutte ved kommunegrensen, må statlige myndigheter spille en vesentlig sterkere rolle enn i dag i forhold til en kommunes politikere. Statlig regulering vil bli vanlig og ikke et unntak, som i dag. De som ønsker mer effektivitet og gjennomføringskraft i veiplanleggingen, bør hilse den nye ordningen velkommen.

En vesentlig prøve på om nyordningen politisk får lov å gå seg til, blir om Stortinget bevilger store nok beløp til å la Nye Veier få gjennomføre anlegg over lengre strekninger sammenhengende, og at planleggingsprosessene blir tilpasset de nye forholdene.

Les mer om hva OBV mener om kost nytte her.