Er regjeringens plan om et nytt løp i Oslofjordtunnelen i strid med EUs tunneldirektiv? Spørsmålet er under behandling i EFTAs overvåkningsorgan ESA, og svaret ventes i desember. Men uansett må Samferdselsdepartementet vurdere saken på ny – for ikke å gjenta og fordoble det tidligere feilgrepet som har gitt oss en Oslofjordkryssing som har vist seg risikabel, upålitelig og problembefengt i de 18 årene den har vært i drift.
Olav Ellevset,styreleder i Organisasjonen Bedre Veier, tidligere leder for prosjekt «Ferjefri E39» og regionveisjef i Statens vegvesen
Stein Fyksen, styremedlem i Organisasjonen Bedre Veier, tidligere prosjektdirektør i Statens vegvesen og direktør for Vegdirektoratets planavdeling
Et nytt løp nummer to må av praktiske årsaker bygges slik at det vil lide av de samme alvorlige svakhetene som det eksisterende. Oslofjordtunnelen vil derfor aldri kunne ble en tilfredsstillende forbindelse mellom de folkerike områdene på begge sider av fjorden. Dette er nå blitt enda mer problematisk, i og med at Samferdselsdepartementet nylig skrinla planene om broforbindelse mellom Moss og Horten, slik at strekningen fortsatt må betjenes av et nattestengt fergesamband. Bro over Håøya nord vil dermed være eneste mulighet for å få en effektiv, trygg og pålitelige forbindelse uten å kjøre den lange omveien gjennom Oslo. Dette er viktig for befolkningen i regionen, men også for andre deler av landet: Oslofjordforbindelsen var tidligere riksvei 23, men er nå oppgradert til europavei som en del av E134, hovedforbindelsen mellom Vestlandet og det sørøstlige Norge, og videre mot Stockholm, Göteborg, København og Kontinentet.
Formell klage til ESA
Organisasjonen Bedre Veier (OBV) mener at regjeringens planlagte nye tunnelløp ikke bare er en utilfredsstillende og kortsynt løsning, men også i strid med kravene i EUs tunnelsikkerhetsdirektiv, som er bindende for Norge som EØS-medlem. I november i fjor leverte organisasjonen derfor en formell klage over vedtaket til ESA. Norges Lastebileier-Forbund har siden sluttet seg til klagen, som også støttes av organisasjonene “Ja til en flott bro over Oslofjorden” og “Gruppe for oss som vil ha bro i stedet for Oslofjordtunnelen”. Kluge Advokatfirma representerer OBV.
Saken er fortsatt under behandling i Brussel, endelig konklusjon kan ventes i løpet av desember. Utfalleter avhengig av hvordan de juridiske prosessene i Brussel forløper – men sannsynligvis vel så mye av de politiske, hvor det kan være grunn til å frykte at regjeringen utøver et betydelig og uoversiktlig påtrykk bak kulissene.
Rent juridisk vil det være avgjørende dels hvordan ESAs jurister fortolker teksten i direktivet, dels hvilken vekt de legger på direktivets erklærte formål: Å oppnå et ensartet, stabilt og høyt sikkerhetsnivå for alle Europas i veitunneler. For Norges vedkommende skal sikkerhetsnivået være etablert innen 2019, en frist Norge uansett må søke om å få forlenget.
Klart formål, uklare unntak
Om formålet er klart inneholder direktivet imidlertid også to relativt uklare og kompliserte unntaksbestemmelser.
Den ene gjelder om det nye tunnelløpet er en «ny» tunnel eller del av et eksisterende prosjekt, noe som kan være relevant for om tunnelen er underlagt kravene i direktivet eller ikke. Det er på det rene at de opprinnelige planene for Oslofjordtunnelen fra 1995–96 omfattet et løp nummer to – ikke ut fra sikkerhetshensyn, men som en kapasitetsutvidelse når trafikkøkningen rettferdiggjør dette. Men er dette det samme som at man 23 år og mange planendringer og reguleringsprosesser senere kan si at det er samme prosjekt? Og var i så fall Oslofjordtunnelen da fortsatt i en planleggings- og byggefase da direktivet ble vedtatt i 2004, og nødvendiggjorde direktivet et nytt tunnelløp (eller andre løsninger) for å bedre sikkerheten?
Den andre unntaksbestemmelsen gjelder situasjoner hvor en annen løsning ikke er geografisk mulig. Samferdselsdepartementet innrømmer at det finnes alternativer for kryssing av Oslofjorden, (for eksempel bro!), men mener at bro ligger utenfor tunneldirektivets virkeområde. Men gjelder unntaksbestemmelsen bare en annen geografisk løsning i form av tunnel? Dette fremstår etter OBVs oppfatning som en tvilsom lovforståelse. Det vil derfor etter OBVs oppfatning være i strid både med direktivets formål og bokstav om departementet skulle vinne frem med at en eksisterende utrygg og uhensiktsmessig tunnel kan suppleres med en ny og like utrygg tunnel fordi noe annet ikke er geografisk mulig – når realiteten er at bro utgjør et trygt og økonomisk langt gunstigere alternativ til tunnelløsningen, selv om bro i og for seg ligger utenfor tunneldirektivets virkeområde.
Ikke gjenta og fordoble gammelt feilgrep
Mens vi venter på ESA har regjeringen, Samferdselsdepartementet og vår nye samferdselsminister svært gode grunner til å gjennomgå de sikkerhetsmessige, praktiske og økonomiske sidene av Oslofjordkryssingen en gang til: Dels på bakgrunn av entydige, gjentatte og kvalitetssikrede faglige anbefalinger fra Statens vegvesen (SVV) og andre fagmiljøer om å velge bro fremfor tunnel, dels ut fra stigende motstand og bekymring fra allmenheten og viktige brukergrupper, og dels ut fra behov for å kvalitetssikre eksisterende risikoanalyser og vurdere nye og foreløpig uavklarte risikomomenter ved jordskjelv (tunnelene vil krysse en seismisk aktiv forkastning).
Brannrisiko og trafikkøkning
Den nye tunnelen vil få like bratte stigninger (7 prosent) som eksisterende løp, mens tunnelsikkerhetsdirektivet av sikkerhetsgrunner setter 5 prosent som maksimal stigning. Antall havarier og branner vil øke proporsjonalt med økende årsdøgntrafikk (ÅDT), uavhengig om det er ett eller to tunnelløp. Mulige rømningsveier til eller fra et tunnelløp nummer to bedrer nok mulighetene til å overleve en brann, i hvert fall hvis man er heldig og sprek. De påvirker imidlertid ikke risikoen for havarier og branner på grunn av den bratte stigningen, som kan gi varmkjøring av bremser, overoppheting av drivverk, og eksplosjon på grunn av overopphetede motorer.
Og dette er mer enn bare teoretisk risiko. Av statistikk fra SVV fremgår det at det fra 29. mars 2011 til 5. mai 2017 var 10 branntilfeller i tunnelen, 7 av disse i forbindelse med vogntog/lastebiler. I hvert fall to av brannene var av svært alvorlig karakter med betydelig skadeomfang, og med høy risiko for personskade eller død.
Fra åpningen i 2000 til 2010 kan man ifølge SVV regne med en gjennomsnittlig ÅDT på 5000. Med en beregnet firedobling av denne trafikken, trolig mer, frem mot år 2039, må det påregnes noe nær en tilsvarende økning i antall branner, branntilløp og uplanlagte stengninger.
Og stengning og begrensninger for tungtransport har vært et stort problem siden tunnelen ble åpnet. Bare i perioden 2013 til mai 2017 var tunnelen stengt 738 ganger i tilsammen 1860 timer. Det vil si at den har vært stengt rundt annenhver dag i gjennomsnitt. Brann vil normalt bare ramme ett av løpene samtidig, men trolig betyr det at også det andre løpet må stenges. Uansett vil det bli en stor andel toveistrafikk i ett løp. Det vil si at man i en betydelig del av tiden vil ha en situasjon svært lik dagens, med risiko for møteulykker og senere trolig også kapasitetsproblemer.
Sikkerhetstiltak
Samferdselsdepartementet viser til at det er gjennomført en rekke sikkerhetstiltak for å kompensere den betydelige brannrisikoen. I begynnelsen av november i år offentliggjorde imidlertid Statens Havarikommisjon for Transport, (lenke til sammendrag) sin rapport fra granskningen av det alvorlige branntilfellet i Oslofjordtunnelen 5. mai 2017. Av rapporten fremgår det at en rekke av sikkerhetstiltakene ikke er implementert, vedlikeholdt eller fulgt opp. Dette til tross for at kommisjonen påpeker at det er flere likhetstrekk ved denne brannen og en annen alvorlig brann i 2011.
- Blant annet påpeker havarikommisjonen følgende:
- Det mangler et helhetlig system for håndtering og oppfølging av feil og avvik på sikkerhetsutstyr og utrustning.
- Det erpåvist feil og mangler på tunnelens utstyrsom ikke tidligere var avdekket gjennom periodisk tilsyn.
- Det har ikke vært praksis for Statens vegvesen å følge interne retningslinjer for sikkerhetsgodkjenning av tunneler i drift.
- Beredskapsplanen for Oslofjordtunnelen er ikke ajourholdt.
- Det planlegges eller gjennomføres ikke jevnlige øvelser i henhold til gjeldende forskrift.
Dette er opplysninger som indikerer at man i praksis neppe kan basere seg på at sikkerhetstiltak i tunnelen vil kompensere den høye brannrisikoen. I denne sammenheng er det nærliggende å sitere Nils Audun Karbø, avdelingsdirektør i Statens vegvesen, som uttaler følgende: «Vi skal selvfølgelig gjøre vårt beste for å holde alle systemene i stand. Dette er en tunnel med veldig mye teknisk utstyr, og vi finner nesten alltid noe som ikke virker helt som det skal.» (Intervju med NRK Østlandssendingen 7. november 2028).
Tunnel versus bro
Samferdselsdepartementet har gitt uttrykk for at bro er en bedre løsning både når det gjelder sikkerhet og tilgjengelighet. Hvorfor har regjeringen da gått inn for dobbel tunnel? Det er overraskende, etter at vi de siste årene har fått en samferdselspolitikk som på mange områder har beveget seg langt i retning av rasjonelle, effektive og hensiktsmessige løsninger. Argumentene som er anført er dels økonomiske, ved at tunnel gir redusert investeringsbehov, dels tidsaspektet.
Økonomi
Det er trolig riktig når Samferdselsdepartementet påpeker at en bro vil være en større investering enn et tunnelløp nummer to, og det finnes utvilsomt mange udekkede investeringsbehov i det norske veinettet. Til gjengjeld vil tunnel ha langt høyere vedlikeholdskostnader og behov for jevnlige reinvesteringer. Den vil dessuten gi større høydeforskjeller og kjørelengde, og får en dårligere effekt på trafikkavviklingen i Oslo- og Oslofjord-området, blant annet fordi en bratt tunnel vil være lite hensiktsmessig som en del av den fremtidige Ring 4 rundt Oslo.
SVVs konseptvalgutredning viser da også at bro gir en netto positiv samfunnsøkonomisk gevinst på 13,9 milliarder kroner i løpet av 40 år. Tilsvarende tall for den planlagte tunnelløsningen er minus4,1 milliarder kroner.
Det er her verdt å merke seg at det nye statlig eide selskapet Nye Veier AS fra 2016 overtok ansvaret for en rekke store offentlige motorveiprosjekter, mens andre og tilsvarende prosjekter fortsatt gjennomføres i regi av SVV. Nye Veier er etter alt å dømme i stand til å realisere prosjekter til betydelig lavere kostnader og på kortere tid enn tidligere beregnet av SVV. Dette har gitt en ny målestokk som førte til at også SVV klarer å redusere kostnader og tidsforbruk. Det er derfor grunn til å tro at en situasjon der de to statlige utbyggingsaktørene får anledning til å konkurrere om valg av broløsning og bygging av bro og tilførselsveier, vil kunne gi betydelig lavere kostnader enn de 17 milliardene SVVs konseptvalgutredning (KVU) har lagt til grunn.
Et annet moment er at den regionale utviklingen og den manglende attraktiviteten av en svært bratt og trang tunnel sannsynligvis uansett vil fremtvinge bro før eller siden. Det vil si at en feilinvestering i ny tunnel ville være enda grovere sett i et lengre tidsperspektiv.
Tidsaspektet
OBV vil understreke at konkurransen mellom SVV og Nye Veier AS sannsynligvis også kan redusere tidsforbruket. Det er her tale om et broprosjekt uten spesielle utfordringer, der velkjente tekniske løsninger kan benyttes, og hvor de klimatiske forholdene er uproblematiske Anslag på 10–13 år i SVVs KVU virker for høyt, sett på bakgrunn av utbygningstempo i andre land. Med statlig regulering og effektiv gjennomføring av et prosjekt der svært mye allerede er grundig utredet, bør planlegging kunne gjennomføres på 3,5 år etter at beslutning er tatt, bygging på ytterligere 3,5 år. (Anslag gjort av OBVs fagmiljø.) SVV regner på sin side med å bruke 4 år på nytt tunnelløp, og ytterligere ett år på å rehabilitere den eksisterende Oslofjordtunnelen. Det vil si at ny Oslofjordkryssing via tunnel kan være fullført i løpet av 5 år, via bro i løpet av 7 år. Tidsdifferansen er med andre ord så liten at den på ingen måte rettferdiggjør den økte risikoen, de trafikale ulempene og den vesentlig reduserte samfunnsnytten, sammenlignet med broløsningen.
Miljø
Bro over Håøya vil kreve en høydeforsering på 40 meter, mot 240 meter for tunnel. Sammen med kortere kjørelengde gir dette en betydelig reduksjon av drivstofforbruk og utslipp (som ved tunnel forøvrig kommer ut gjennom utluftningstårn som gir høy konsentrasjon i nærområdet). Miljøfordelen forsterkes ved at bro kan trafikkeres av syklister og forgjengere, mens tunnel gjør alle avhengig av bil. Broen vil ligge i et landskap som allerede er preget av menneskelig aktivitet, og kan bygges uten større inngrep i naturen. Den vil også kunne utformes som en vakker markering av innseilingen til Norges hovedstad.
Et vanskelig valg?
- SIKKERHET
Bro: Meget høy sikkerhet, svært sjelden stengt for trafikk
Tunnel: Stor risiko for brann og havari, minst ett løp stengt store deler av tiden - FAGLIG VURDERING
Bro: Alle faglige instanser har entydig anbefalt bro
Tunnel: Ingen faglige instanser anbefaler tunnel - ØKONOMI
Bro: Samfunnsnytte pluss13,9 milliarder kroner over40 år
Tunnel: Samfunnsnytte minus 4,1 milliarder kroner over 40 år - TIDSASPEKT
Bro: Kan stå ferdig 7 år etter at beslutning er tatt
Tunnel: Kan stå ferdig etter 5 år
Flere innlegg om Oslofjordforbindelsen
Røyken og Hurums Avis 12.11.18
