Hagen-utvalget på riktig spor, men fortsatt store mangler

Av Nils Terje Furunes,
samfunnsøkonom og styreleder i ABV

Rapporten fra det offentlige utvalget som ble nedsatt for å gjennomgå rammeverket for de samfunnsøkonomiske analysene i Norge, NOU 2012: 16 (også omtalt som Hagen-utvalget, etter utvalgets leder) er nå ute til høring. Som undertegnede og mange andre har pekt på en rekke ganger, medfører dagens regelverk for kost-nytteanalyser en systematisk undervurdering av nytten, og en overvurdering av kostnadene ved offentlige investeringer i samferdsel og annen infrastruktur. Hagen-utvalget foreslår flere endringer som vil forbedre dagens regelverk, men mye gjenstår. I det følgende vil jeg gå inn på noen hovedpunkter.

Realprisjustert nytteverdi

Utvalget tilrår at nytten av innspart (reise)tid realprisjusteres tilsvarende realveksten i BNP per innbygger. Nå justerer en bare for prisveksten. Dermed undervurderes den fremtidige nytten av et prosjekt. Tilsvarende justering foreslås for verdien av et statistisk liv (for eksempel liv spart som følge av forventet nedgang i antall dødsulykker i trafikken.)

Fortsatt for høy kalkulasjonsrente

Utvalget foreslår at den reelle risikojusterte kalkulasjonsrenten settes til 4 prosent de første 40 årene av en veis levetid, 3 prosent de neste 35 årene og 2 prosent etter 75 år. I dag er prosentsatsen 4,5 for samferdselsprosjekter. Forslaget vil øke nytten av samferdselsinvesteringer, men det går ikke langt nok. Kalkulasjonsrenten bør etter min mening ikke overstige realavkastningen på Statens pensjonsfond utland (Oljefondet), fordi dette i overskuelig fremtid representerer den alternative anvendelsen av ressursene. Fra forvaltningen av Oljefondet startet opp i 1998 til og med tredje kvartal i år har fondet greid 2,82 prosent gjennomsnittlig årlig realavkastning. De siste fem årene har tallet vært 0,04 prosent, og dette er avkastningstall som er ikke risikojustert. Avkastningen har svingt mye over tid, og utsiktene fremover kan tyde på den vil være lav i mange år, særlig på renteplasseringer, slik sentralbanksjefen også har påpekt. Etter min mening bør derfor den reelle risikojusterte kalkulasjonsrenten i samferdselsprosjekter ikke overstige 2,5 prosent. Når grunnlagsmaterialet foreligger kan det være greit å gjøre beregninger med flere rentesatser, for eksempel fra 0 til 4 prosent, for å belyse hvordan valg av rente påvirker resultatet.

Lengre levetid, men fortsatt for kort

Utvalget forslår at analyseperioden for veiprosjekter økes fra 25 til 40 år, og at eventuelle restverdier etter 40 år baseres på fremtidig nytte og ikke på beregnede regnskapsverdier med basis i kostnadene på investeringstidspunktet. Forsalget innebærer at nytteanslaget for samferdselsinvesteringer økes, og representerer en klar forbedring. Utvalget burde etter min mening gått enda lenger. Sverige og Storbritannia bruker for eksempel 60 år som kalkylegrunnlag. Som et apropos kan nevnes at Norges første firefelts motorvei, Oslo–Sandvika, er 50 år i år. Den er meget solid bygd, det er gjort minimalt med endringer, og veien er utvilsomt langt nyttigere i dag enn for 50 år siden.

Ringvirkninger

Det er positivt at utvalget forsår at det gjøres tilleggsanalyser for ringvirkninger av samferdselsprosjekter. I dag er konsekvenser for lokalisering av næringsliv og bosetting ikke med i analysene. Utvalget hevder at prisendringer i eiendomsmarkedet som følge av transporttiltak ikke bør medtas, siden dette kun representerer en omfordelig av den opprinnelige direkte nytten. (For eksempel vil eiendomsverdier langs en ny vei øke, mens det motsatte vil skje langs den gamle veien.) Her er Utvalget etter min mening for raskt og kategorisk. Et eksempel kan belyse dette: Motorveitunnelene i Bjørvika kalkuleres som sterkt samfunnsøkonomisk ulønnsomme på grunn av lav kalkulert nytteforbedring. For nytten av at sentrale tomteområder i Oslo frigjøres for annen bruk teller ikke, mens eierne Hav (Oslo Havnevesen) og Rom (NSB Eiendom) har betalt deler av kostnadene for å få frigjort sine eiendommer. Tilsvarende vil gjelde for mange tunnelprosjekter i sentrale strøk.

Påplussing for skattefinansiering

Et viktig spørsmål Utvalget ikke tar opp er pålegget om at alle utgifter til et prosjekt skal påplusses 20 prosent for å kompensere for uheldige tilpasninger i økonomien som følge av en antatt skattefinansiering. Dette kunne ha noe for seg før vi fikk Oljefondet, men ikke når alternativet er at dette får litt mindre overførsler. Fondet foretar for øvrig slett ikke en slik justering når man beregner avkastningen.

For lave tall for trafikkvekst

Nevnes bør også et par momenter som ikke berører Utvalgets utredning, men som har bidratt til for lave nettonyttetall i kost-nytteberegningene. Samferdselsmyndighetene har svært ofte pålagt utrederne å legge til grunn alt for lave tall for trafikkvekst. Derfor har de aller fleste veiprosjekter i ettertid vist seg å bli langt mer lønnsomme enn forhåndskalkulert. Således er en rekke bompengeprosjekter nedbetalt før tiden, eller man har kunnet redusere prisene og opprettholdt tilbakebetalingsperioden. Og i hvert fall helt inntil nylig ble bompengeprosjekter pålagt å kalkulere med en lånerente på 6, 5 prosent p.a., til tross for at bompengeselskapet hadde bundet renten til lavere rentesats.

I riktig retning, men ikke nok

I sum vil jeg konkludere med at forslagene fra Hagen-utvalget går i riktig retning. Utvalget burde imidlertid gått lenger på noen områder, og også tatt opp flere spørsmål, for eksempel praksisen med å legge til 20 prosent på investeringskostnadene. Målet bør være å gjøre kost-nytteberegningene så gode at når et prosjekt kommer ut i pluss, så skal det kunne gjennomføres uten videre behandling og vedtak. Viser den samfunnsøkonomiske kalkylen tap, bør prosjektet forelegges politikerne med opplysning om hva som er tatt hensyn til og resultatet. Politikerne kan da likevel velge å gjennomføre prosjektet, for eksempel som følge av en annen vektlegging av nytte og kostnader enn i kalkylen eller av forhold som ikke er utredet.